浅析对“行政犯”应并合实施“双罚制”

更新时间:2017-09-01 10:10:56作者:陕西省佛坪县人民检察院来源:西部法制网

    (通讯员 张继友)行政犯是指行政相对人(自然人、犯罪单位)的违法行为同时触犯行政法律法规规章和刑法,即严重违反行政管理秩序而为刑法所禁止的行为,其具有行政法和刑法上的双重违法性。双罚制是指行政犯既适用刑事处罚又适用行政处罚,应当同时承担相应的刑事责任和行政责任。笔者结合我国行政法律法规规章和刑法的相关内容之规定,以办理我县林业部门不依法履行森林资源监管职责行政公益诉讼案件为触角,谈谈粗浅认识。
    以刑事处罚代替行政处罚问题。行政相对人的违法行为既违反了行政法律法规规章的规定,又违反了刑法的规定构成犯罪,从而在行政违法与犯罪之间形成竟合,进而产生行政处罚与刑事处罚的竟合问题。在行政执法与刑事司法衔接工作中,较为强调行政执法机关发现行政相对人的违法行为涉嫌刑事犯罪案件向司法机关移送以避免“以罚代刑”的问题,然而,在实际工作中和司法实践中还大量存在对行政犯“只刑不罚”,即以刑事处罚代替行政处罚的情况和问题。有的行政执法机关对于既违反行政法律法规规章又触犯刑法的行为人,仅依据相关规定向公安机关移送犯罪案件,而不对其作出行政处罚;有的行政执法机关在行为人受到刑事处罚后,便不再对其进行行政处罚或者不再督促其履行之前作出的行政处罚。行政执法机关的这些做法仍可能构成不完全履职。如我县林业部门(森林公安分局)在2016年查办的2件滥伐林木罪案件和在2017年3月查办的1件滥伐林木罪案件,县林业部门均以涉嫌滥伐林木罪刑事案件立案侦查,侦结后移送公安机关,由公安机关移送县检察院审查起诉,再由县检察院起诉县法院审判。而县林业部门并没有按照《森林法》、《森林法实施条例》等相关规定,对滥伐林木行为人作出相应的林业行政处罚(责令补种树木等),未依法追究其行政责任,修复被破坏了的森林资源,存在“只刑不罚”情况和问题,怠于履行法定职责。如《最高人民检察院关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》第12条规定:“行政相对人的违法行为同时触犯行政法律法规规章和刑法,且已经移送公安机关处理或已经追究刑事责任的情况,如果行政机关存在没有依法正确履行职责的情况,检察机关可以进行监督,符合提起行政公益诉讼条件的,应当提起行政公益诉讼。”
    法律规定,行政处罚的拘留、罚款可以折抵刑事处罚的刑期和罚金。如《行政处罚法》第28条规定,违法行为构成犯罪,人民法院判处拘役或者有期徒刑时,行政机关已经给予当事人行政拘留的,应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。
    应根据法律规定并合实施刑罚和行政处罚。对于行为人的某些违法行为,既要对其处以刑事处罚,又要对其处以行政处罚以弥补刑事处罚的不足。首先,行政处罚与刑事处罚的种类不完全相同。行政处罚种类有人身自由罚,如行政拘留;财产罚,如罚款。行为罚,如责令限期拆除、限期恢复原状、责令补种树木等;声誉罚,如警告。而刑事处罚中仅有拘役、有期徒刑、罚金、没收财产等与行政处罚中的人身自由罚、财产罚存在共同之处,其他种类的行政处罚方式,刑事处罚中并没有涵盖。其次,行政处罚与刑事处罚的目的和功能不完全相同,行政处罚更加体现公共管理的价值功能作用,目的主要是实现行政机关对公共行政的管理,而刑事处罚的目的主要是惩治和预防犯罪,维护社会公共秩序。再次,对于行政犯罪案件仅仅适用刑法不足以消除全部危害后果和影响,须采取与刑罚内容不同的行政处罚加以弥补,构成刑罚和行政处罚并合实施的法理基础。例如,对于滥伐林木构成犯罪的行为人,仅对其处于刑事处罚并不能使受到破坏的森林资源得以恢复,为此林业主管部门还应根据《森林法》、《森林法实施条例》等规定,作出罚款、责令补种树木等林业行政处罚,否则,便属于怠于履行职责。
    在对行为人免于刑事处罚后,行政机关应依照行政法律法规规章的规定对其进行行政处罚。如我国《刑法》第37条规定:“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的,可以免予刑事处罚,但是可以根据案件的不同情况,予以训诫或者责令悔过、赔礼道歉、赔偿损失,或者由主管机关予以行政处罚或者行政处分。”因此,如果行为人最终被免于刑事处罚,则林业主管部门就应对其违反林业法律法规规章的行为处以行政处罚,否则,便构成怠于履职。
     实践中,对行政犯仅被追究刑事责任而没有被追究行政责任的现象较为普遍,同样,也不能忽视对违法犯罪单位的行政责任追究。通过现象看本质,究其原因,一是行政执法机关部分领导和工作人员对相关行政法律法规规章学习不系统,理解不全面,执法观念偏差,只强调对行政犯刑事责任追究,忽视对其行政责任追究;二是相关行政法律法规规章规定的过于原则,不具体,不便在实践中操作;三是行政执法与刑事司法衔接工作中,缺乏统一的有效衔接规定;四是行政执法机关与司法机关沟通不畅,缺乏相关的联系沟通工作机制。因此,笔者认为,应加强行政执法机关领导和工作人员对相关行政法律法规规章的系统学习,通过培训、行政公益诉讼案件庭审观摩、以案释法、案件质量评查、典型案例通报等,树立正确的执法观念,规范行政执法行为,行政执法机关既要避免“以罚代刑”问题,又要防止“只刑不罚”情况和问题,在法律法规层面应明确规定对行政犯应并合实施刑罚和行政处罚,确保行政处罚与刑事处罚有效衔接,防止行政犯逃避行政法律责任追究;另外,要及时建立行政执法与刑事司法“两法”衔接信息平台,加强行政执法机关与司法机关联系沟通机制,定期或不定期召开联席会,同时应加强司法机关向行政执法机关法律文书移送工作,如法院在作出有罪判决后应及时向行政执法机关移送判决书,行政执法机关根据相关规定,及时作出相应行政处罚的,并将处理结果反馈法院;检察院在作出不起诉决定后,应及时向行政执法机关移送不起诉决定书,行政执法机关根据有关规定,及时作出相应行政处罚的,并将处理结果反馈检察院;公安机关对于办理的或移送的涉嫌刑事犯罪案件,经侦查认为不需要追究刑事责任,但依法应当追究行政责任,给予行政处罚的情形,应将法律文书及时移送行政执法机关办理,行政执法机关在作出行政处罚后将处理结果反馈给公安机关。当然,行政执法机关向司法机关移送行政犯涉嫌刑事犯罪案件时,如果已作出行政处罚的,应将行政处罚情况和法律文书一并随刑事案件移送司法机关处理。 

编辑:刘针